Быть или быть следственному комитету?

Комитет Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству рекомендовал палате одобрить проект закона о создании следственного комитета. Однако при первом рассмотрении в комитете Госдумы по безопасности проект не прошел. Голоса членов комитета разделились не совсем поровну, против голосовали даже некоторые члены "Единой России".

 Из 17 присутствующих членов комитета 10 проголосовали против реформы генпрокуратуры, и лишь 7 высказались "за". К голосам "за" были добавлены три доверенности на голосование, бывшие у председателя комитета Владимира Васильева, однако и этого количества голосов не хватило для одобрения законопроекта на комитете.

 Против законопроекта выступила в комитете Госдумы по безопасности и сама генпрокуратура. На заседании этого комитета заместитель генерального прокурора Сабир Кехлеров заявил, что несогласие генпрокуратуры вызывает положение о том, что представители следственного комитета смогут возбуждать уголовные дела без соответствующей санкции прокуроров. По его словам, "мы готовы поддержать законопроект, если функции следствия будут частично сохранены за генпрокуратурой". Ведомство не возражает против создания в стране отдельного следственного комитета, однако не хочет, чтобы создавалось совершенно независимая от генпрокурора служба.

Создание следственного комитета генеральной прокуратуры имеет пожалуй одну из самых длинных в постсоветской России предысторий, сравнимых только с историей военной реформы.

В начале 90-х годов были опубликованы несколько проектов законов по реформированию исполнительной, законодательной, судебной ветвей власти и особого ответвления власти – прокуратуры. Тогда же, вместе с проектами законов "О муниципальной милиции", "Об общих началах участия населения в охране правопорядка" в 1993 году был опубликован проект "О Федеральном следственном комитете". К сожалению, встретив мощное противодействие, нужные российскому обществу проекты, не прошли и были отложены "под сукно".

 Обоснования для тогдашнего проекта закона "О Федеральном следственном комитете" были те же самые, что и предлагаются нынешними авторами закона: "прокуратура совмещает функции следствия и надзора, никому не подконтрольна и фактически надзирает сама над собой. Чтобы усилить следствие, надо отделить его от надзора". Так же как и сейчас предлагалось урезать процессуальные полномочия прокуроров: лишить их права возбуждать и прекращать уголовные дела, участвовать в предварительном расследовании и давать руководящие указания следствию. Предлагается оставить прокуратуре только надзорные функции (контроль над тем, как следствие соблюдает закон при расследовании) и поддержание обвинения в суде. При этом за прокурорами сохранится также право изымать дела у одного органа и передавать другому, возбуждать и расследовать дела в отношении самих следователей.

Повторно к этой идее о разделении функций надзора и следствия вернулся заместитель руководителя администрации президента Дмитрий Козак в 2001 году. Он предлагал, в соответствии с международными стандартами, на базе следственного комитета МВД создать единый следственный комитет или Федеральную службы расследований, куда бы вошли следователи МВД, ФСБ, наркоконтроля и прокуратуры. При этом предполагается отобрать у генпрокуратуры следствие и передать эти функции в единый следственный орган, а то, что останется от прокуратуры, подчинить министерству юстиции. Позицию Дмитрия Козака поддержал тогдашний министр внутренних дел Борис Грызлов.

 В ноябре 2003 года тогдашний премьер-министр Михаил Касьянов заявил даже, что этот вариант будет рассмотрен в феврале 2004 года после завершения первого этапа административной реформы, но именно в феврале 2004 года он был отправлен в отставку.

 Против этой инициативы выступал тогдашний генпрокурор Владимир Устинов. По его словам, объединяя следователей различных министерств и ведомств в один специальный орган, можно потерять индивидуальность каждого следователя. "Они растворятся в одной большой структуре, и хорошей их работа не получится", – сказал генпрокурор. По его словам, на данный момент 80 тысяч следователей МВД расследуют 70 % уголовных дел. "Претензий к ним очень много, а, складывая плохое с плохим, хорошее не получится", – подчеркнул Устинов.

Почему же генпрокуратура так активно противодействует предложениям, совпадающих с международной практикой? Дело в том, что прокуратура на сегодняшний день по Конституции является самостоятельной ветвью власти, и не входит ни в одну из трех ветвей. Это уникальный институт, и его реформа представляет собой очень существенную сложность. Уникальность даже в том, что только в прокуратуре "все беленькие и пушистинькие" и  нет так называемой "собственной системы безопасности" , в отличие от МВД, ФСБ, МЧС, наркоконтроля. Хотя примеров нарушения законности самими сотрудниками прокуратуры известно достаточно.

 Ведь если речь идет о консолидации следствия в едином следственном комитете, это фактически означает реформу не только генпрокуратуры, но и всей системы силовых структур, перераспределения между ними влияния, функций и полномочий. Главное, что прокуратура не желает делиться таким лакомым куском, каким является следствие, терять привилегированную обособленность ведомства. Да и сомнительно, что прокурорские следователи генпрокуратуры, расследовавшие, по словам Устинова, 30 % уголовных дел, и имеющие денежное содержание в 4-5 раз большее, чем у следователей МВД (30-40 тысяч против 10-15 тысяч рублей), добровольно откажутся от такого содержания.

 Генпрокуратура, теряя следствие, одновременно превращается из могущественного, влиятельного и всесильного органа в беззубую предписывающую структуру. Кроме того, ей вовсе не нужна головная боль за самый массовый, но самый неблагодарный сегмент следствия – бытовые преступления, лучше пусть голова будет болеть у министра внутренних дел.

 Поэтому нынешний вариант проекта поправок в Уголовно-процессуальный кодекс и закон "О прокуратуре", внесенный на рассмотрение в Госдуму, вероятно ждет тот же конец, что и ранее выдвигавшихся предложений по реформированию прокуратуры и судебной власти, тем более, что власти не хочется ломать копья в преддверии "больших выборов".

 Пока "генпрокурорские" не отторгуют для себя отдельный статус неприкосновенности, неподчинения и персонально-разграничивающиеся привилегии в этой новой структуре, на скорое утверждение нового закона можно не надеется. Несмотря на внешние согласие генпрокурора Юрия Чайки, который будучи министром юстиции заявил в Стокгольме на встрече глав правоохранительных ведомств России и СНГ в прошлом году о том, что в России будет создана Федеральная служба расследования, нынешнее заявление его заместителя в Госдуме практически дезавуирует ранее сказанное.

23 марта при отсутствии тяжелой артиллерии – высших руководителей органов прокуратуры, Верховного суда, МВД – большинством голосов депутатов Думы проект закона о создании в структуре прокуратуры следственного комитета, а в военных прокуратурах – военно-следственных управлений был принят в первом чтении. Но это совершенно не означает, что даже с внесением соответствующих поправок, проект закона легко пройдет второе и третье чтение. Более того, накануне обсуждения проекта закона спикер Госдумы Борис Грызлов на встрече с журналистами не исключил корректировку статуса следственного комитета генпрокуратуры. По его словам, возможно, что СК "может стать прообразом будущего самостоятельного следственного комитета".

Поэтому ответ на вопрос о том, быть или не быть Федеральной службе расследования в России, будет зависеть от того, когда и кем будет четко и внятно заявлено политическое решение: на какой площадке будет располагаться новая самостоятельная структура, кому она будет подчинена и в каком режиме будет действовать. Тогда можно ожидать и единогласного голосования депутатов и согласия генеральной прокуратуры.

Дата — 26 Марта 2007 года
Опубликовано — НОВАЯ ПОЛИТИКА (novopol.ru)